Время перевалило за 9 часов воскресного вечера 28 декабря, когда Верховная Рада начала рассматривать во втором чтении проект закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины касательно реформы межбюджетных отношений». Рассмотрение проекта заняло меньше 10 минут. К концу этого процесса докладчик, премьер-министр Арсений Яценюк, «вспомнил»:

— Единственное, что я забыл зачитать, уважаемые коллеги, и также еще одно, о чем мы с вами договорились. В изменениях к части шестой статьи 78, вот это, что по Казначейству, помните, мы вели дискуссию, установить требования относительно выполнения Казначейством платежных поручений при условии выполнения доходов сводного бюджета. Это тоже под стенограмму, чтобы мы не забыли.

Еще пара кратчайших реплик, и спикер Владимир Гройсман попытался объявить голосование.

— Володя, Володя, Володя, Володя, Олег…, — перебил Гройсмана Яценюк.

— Березюк?

— Да.

— Олег Березюк.

— Березюк Олег. Олег Березюк, включите…

— Значит, я прошу вот это по Казначейству, дополнить двумя днями на проведение платежей защищенных статей и пятью днями — незащищенных статей, а далее по тексту, — успел вставить Березюк.

— То есть, добавить к тому, что я зачитал, сроки, — как-то чересчур охотно согласился Яценюк. — Давайте пять дней на все поставим. До пяти дней при условии выполнения доходов сводного бюджета. Есть предложение ставить на голосование и принять с соответствующими правками. Спасибо.

— Принять во втором чтении и в целом проект №1557 с предложениями, которые объявил премьер-министр Украины, — с облегчением выпалил Гройсман, и депутаты дали жизнь документу, только что спешно правленому на коленке на заседании коалиции и в зале парламента.

Новые правила, по которым им предстоит жить, в местных общинах узнали только 6 января, когда после праздников был распространен вышедший 30 декабря внеочередной выпуск парламентской газеты «Голос Украины» с опубликованным в нем законом. Так началась реформа местного самоуправления.

Трюк удался

«У нас есть такая беда, как Казначейство. На едином казначейском счету находятся деньги городской общины, областной общины и государства. Нужно где-то закрыть какие-то дыры — вымели деньги общины. А я собираюсь проплатить образование, и у меня есть выписка, что у меня есть деньги на счету, — но денег нет. В Бюджетном кодексе должна быть прописана обязанность Казначейства выплачивать деньги в течение двух дней по защищенным статьям и пяти дней — по незащищенным.

И пеня, и ответственность за просрочку, как в любом банке. Мы добились, чтобы это прописали в Бюджетном кодексе. Но Яценюк с голоса внес такую фразу: «при условии выполнения сводного бюджета Украины». Это за десять дней, за месяц, за квартал? Как это считать? Фактически эта поправка все нивелирует. В Киеве хотят распоряжаться деньгами. Но почему за наш счет?», — возмущается глава департамента финансовой политики Львовского горсовета Олег Ищук.

В итоге все получилось так, как хотел Яценюк — пять дней на выплаты при мистическом условии выполнения сводного бюджета, без каких-либо наказаний за просрочку. Иными словами, Кабмин оставил для себя возможность распоряжаться средствами территориальных общин, как собственными, закрывая всевозможные финансовые дыры.

Один из авторов проекта реформы местного самоуправления Юрий Ганущак, выступая 16 января на посвященном децентрализации круглом столе во Львове, назвал внесенное премьером условие «трюкачеством», пообещав добиться его отмены. Но на самом деле история с Казначейством — одна из нескольких плохих новостей в происходящем процессе децентрализации. Превалируют же хорошие. Главная — что процесс действительно идет, и речь, похоже, о настоящей, глубокой реформе.

«Золотой дождь»

Внесенные в Бюджетный кодекс изменения меняют способ формирования местных бюджетов. Раньше в них закладывались расходы на выполнение собственных и делегированных полномочий, и, исходя из уровня прогнозируемых доходов общины, государство либо забирало остаток средств, либо покрывало дефицит «дотацией выравнивания». С 2015 года этой дотации больше не будет, а изъятия «лишних» средств будут основываться на других принципах. Появились две новых дотации: базовая и реверсная.

Основываясь на данных прошлого года, Минфин подсчитывает общую сумму заработка общин от налога на доходы физических лиц и налога на доходы частных предприятий. Эта сумма делится на количество населения страны. Получается «средняя температура по палате», на которую, в свою очередь, делят «температуру» каждой территориальной общины.

Полученное соотношение, которое называется «индексом налогоспособности», может оказаться выше 1,1. В этом случае от суммы средств, которые поступают в общину от налога на доходы физлиц и (для областей) от налога на доходы частных предприятий, вычитаются 110% от среднего по стране показателя по таким поступлениям. Половину получившейся разницы изымает государство.

Если индекс налогоспособности у общины ниже 0,9, ей достается базовая дотация в размере 80% от недостающей суммы. Если индекс оказывается на уровне 0,9-1,1, государство ничего не получает от такой общины, но и ничего ей не отдает.

При этом Бюджетный кодекс перераспределяет поступления от налога на доходы физических лиц. Раньше 25% этих поступлений оставалось в селах, поселках и городах районного значения, 50 процентов отводилось на районы и еще 25% — на области. Города областного значения оставляли у себя 75%, Киев — 50%, Севастополь — 100%.

Теперь 60% налога на доходы физлиц будет концентрироваться на уровне городов областного значения, районов и объединенных общин (которых пока нет), 15 — на уровне областей; Киеву оставят 25%. 25% государство будет изымать. Кроме того, области получат 10% от налога на доходы частных предприятий.

Взамен государство снимает с руководителей местных общин их самую большую головную боль, беря на себя финансирование медицины и образования. Города областного значения, районы и области будут получать из госбюджета две новых субвенции — образовательную и медицинскую, которые с лихвой возместят их потери.

«Новая формула — это выравнивание по доходам, — поясняет Юрий Ганущак. — Органам местного самоуправления даются определенные полномочия, по культуре, образованию, дошкольному образованию, спорту, и закрепляется определенный государственный ресурс: налог на доходы физических лиц, 60%. Сразу отбиваю инсинуации: было 75% по той формуле, по которой эти же деньги у вас забирали назад. Была первая и вторая корзина доходов. Первая — дали деньги, но фактически забрали, вторая — дали, и ни в чем себе не отказывайте. Так вот, эти 60%, по сути, становятся второй корзиной».

Так, если в 2014 году город Запорожье отчислял в госбюджет разницу в доходах в размере свыше 18 млн грн, то в 2015-м он выплатит почти 155 млн реверсной дотации, но зато получит 455,6 млн в виде образовательной субвенции и свыше 507 млн — медицинской.

Львов в 2014 году отчислил в госбюджет 11,4 млн грн, а в 2015 должен будет отдать почти 149 млн, и получить образовательной и медицинской субвенций в общей сумме свыше миллиарда. Как отметил в интервью РБК-Украина Олег Ищук, в целом, благодаря таким нововведениям, город рассчитывает выручить в этом году дополнительно около 500 млн грн, которые сможет направить на развитие, прежде всего, на капитальный ремонт дорог.

Гильотина от головной боли

А вот в селе Медвежа Дрогобычского района Львовской области, как и в сотнях других, дороги в этом году ремонтировать, скорее всего, не будут. Обновленный Бюджетный кодекс не предусматривает никаких государственных дотаций и субвенций для сел, поселков и городов районного значения.

Предполагается, что средства на развитие маленькие общины будут получать благодаря новым налогам — акцизному сбору на розничную продажу нефтепродуктов и алкоголя, а также налогу на недвижимость, с которым пока ничего не понятно. При этом села, поселки и города районного значения лишили главного источника наполнения их бюджетов — тех самых 25% от налога на доходы физлиц. Для многих таких общин это свыше 90% всех бюджетных доходов.

«У нас забрали основной налог для территорий — налог на доходы физических лиц. От налога на недвижимость хорошо, если поступит пара гривен. Новый акцизный сбор вряд ли будет иметь серьезное влияние на формирование местного бюджета, потому что сколько таких торговых точек в маленьких общинах? Кто из местных предпринимателей скажет мне честно, сколько алкоголя он реализовывает, если они все на едином налоге? Акциз на продажу нефтепродуктов засчитывается по месту расположения заправки. Люди, имеющие транспорт в нашем селе, заправляются где-то в другом месте, и оставляют деньги там. И у нас забрали дотацию выравнивания — она доводится до уровня района или объединенной общины. Дотацию селам может теперь выделить только районный бюджет. У нас из 47 сельских и поселковых бюджетов, при том, что произошло, сбалансировать можно только 10», — рассказывает Степан Коваль, сельский голова Медвежей и глава Ассоциации сельских и поселковых советов Дрогобычского района. Как отметил он в интервью РБК-Украина, в 2015 году бюджет его села из 750 человек сократится приблизительно на 2/3.

«Полномочия сельских, поселковых советов и городов районного значения фактически перешли на районный уровень. Если сравнить тот ресурс, который у них был, и нынешний, то нынешний получается намного ниже. Потому что нет полномочий — нет денег. Мы получили некую частичную централизацию», — поясняет эксперт программы ЕС «Поддержка политики регионального развития в Украине», автор проектов реформ в сфере местного самоуправления Анатолий Ткачук.

Правильная реформа стартовала неправильно, говорит он. Начаться она должна была с изменений в сфере территориальной организации власти и соответствующего им перераспределения полномочий между общинами разного уровня.

Объединенная община, о которой говорится в Бюджетном кодексе, по своему уровню будет соответствовать району и в перспективе должна будет его заменить. Но сегодня у местных общин нет ни права, ни механизма для объединения — нужный законопроект еще только готовится.

Благо, что после январских праздников депутаты хотя бы спохватились и внесли новые изменения в Бюджетный кодекс, исправив одну существенную ошибку и обязав районы финансировать администрацию, образование и культурную сферу сел, поселков и городов районного значения на уровне не ниже 2014 года.

Эксперты и представители местного самоуправления надеются, что закон об объединении общин будет принят в ближайшее время. Однако сам процесс объединения вряд ли будет мгновенным. Как будут жить маленькие общины до тех пор — вопрос хороший.